Pisowskie Księstwo Warszawskie

Fenomenem Warszawy, nigdzie indziej nie spotykanym, jest sposób wykreślania przestrzeni rozwojowej miasta, o którym decyduje nie obszar terytorialny, ukształtowany w historycznej ciągłości, wraz z nakładającymi się nań funkcjami społecznymi i relacjami przestrzennymi, lecz ustrój arbitralnie wyznaczony przez reprezentantów różnych partii politycznych i zamieszkujących inne niż Warszawa miasta Rzeczpospolitej. Wszędzie to rajcy miejscy wykreślają nowe terytoria rozwojowe swojego gródka czy metropolii, wytyczają przestrzenie funkcji społecznych oraz uchwalają – jako obowiązujące prawo – strategie rozwoju miasta. Wszędzie, tylko nie w Warszawie.

Po klęsce powstania listopadowego, dekretem carskim z 1832 r., Warszawa została arbitralnie zamknięta w swoich ówczesnych granicach, a większą część budżetu miasta pochłaniała budowa „Twierdzy Warszawa”. Miasto nie rozwijało się terytorialnie. Stan ten trwał aż do wybuchu pierwszej wojny światowej. Wszystkie późniejsze decyzje dotyczące granic Warszawy, podziału na dzielnice wraz z kompetencjami tych dzielnic oraz miasta jako całości podejmowane były za pomocą nakazu-dekretu władz centralnych.

Arbitralnie wyznaczone zostały granice miasta ustawą z 14 sierpnia 1919 r. o organizacji władz drugiej instancji II RP. Arbitralnie ustalono w styczniu 1947 r. obszar warszawskiego zespołu miejskiego. Arbitralnie rozszerzono w 1951 r. ów obszar, przez włączenie weń osiedli i miasteczek podwarszawskich. Arbitralnie również ustanowiono w 1959 r. tenże obszar jako miasto stołeczne Warszawa, zamykając go dla 11 dzielnic. Arbitralnie też powiększono ten obszar, rozszerzając Warszawę o Ursus i część Nieporętu, a nie włączając weń na przykład Marek, Ząbek i Zielonki, choć niczym nie różniły się one od Ursusa. Arbitralnie Edward Gierek podzielił Warszawę na siedem dzielnic. Po 1989 r. podobnie arbitralnie ustanowiono w 1990 r. tzw. obligatoryjny związek dzielnic gmin (tak się przez cztery lata nazywała Warszawa) i równie arbitralnie, w 1994 r., utworzono tzw. związek komunalny pod nazwą: miasto stołeczne Warszawa, który to związek przez osiem lat składał się z największej w Polsce gminy Centrum otoczonej wianuszkiem dziesięciu pozostałych – równie „warszawskich”, równie samodzielnych i wyposażonych we władztwo terytorialne i finansowe – gmin. 27 października 2002 r. owym dziesięciu gminom przybyła jedenasta – gmina Wesoła, która od razu stała się dzielnicą Warszawy, gdyż w 2002 r. stolica ponownie została jedną gminą – miastem stołecznym Warszawą, którym to miastem-gminą jest do dziś.

 

Jak może być w 2018 r.?

Projekt, który złożyło do laski marszałkowskiej Prawo i Sprawiedliwość jest projektem poselskim, nie wymaga więc ani uzgodnień międzyresortowych, ani (tak twierdzi pomysłodawca projektu Jacek Sasin) konsultacji społecznych i jest najbardziej arbitralnym projektem konstruującym na nowo Warszawę, jaki kiedykolwiek powstał. Kokietując nic nie rozumiejących z warszawskich zawiłości ustrojowych posłów i ich pisowskich wyborców potrzebą uchwalenia oczekiwanej ustawy metropolitalnej, ustawa wyrywa samorządności zęby i stwarza warunki do permanentnej walki wszystkich ze wszystkimi na obszarze 33 gmin. Warszawa metropolitalna à la PiS, to Warszawa w jej obecnych granicach oraz 32 gminy ją otaczające. Projekt PiS dzieli w przeważającej większości przypadków istniejące powiaty, włączając w skład metropolii gminy oddzielone od Warszawy dwoma, a nawet trzema innym, a nie włączając oddzielonego jedną gminą – Marki – Radzymina.

Pisowska ustawa, jeśli wejdzie w życie, spowoduje, że nowo wybrani radni Warszawy zamiast sprawnie nią zarządzać, uchwalać strategie rozwoju, plany inwestycyjne dla obszaru metropolitalnego oraz kontrolować wydawanie budżetowych pieniędzy przez prezydenta miasta i metropolitalnego starostę (dwa w jednym), będą się żreć pomiędzy sobą o pieniądze, o kompetencje oraz o to, która grupa (ta „warszawska warszawska”, ta „warszawska podwarszawska”, ta „warszawsko lewobrzeżna” i ta „warszawsko prawobrzeżna”) jest ważniejsza. Każda z tym grup bowiem inaczej będzie widziała rozwój miasta-metropolii, ponieważ w każdej z nich inne problemy wysuwają się na plan pierwszy. Każda z tych grup będzie reprezentowała inną w rozwoju historycznym część Warszawy z jej obszarami podwarszawskimi, co przekłada się na zupełnie inne nasycenie tych kawałków miasta i jego podmiejskich obszarów infrastrukturą – techniczną i społeczną. Przepychanki o kasę, kompetencje i priorytety dla mieszkańców (inne dla Śródmieścia, inne dla Pragi, a jeszcze inne dla Białołęki) miały to już miejsce dwukrotnie – podczas pierwszej kadencji samorządu terytorialnego, w latach 1990–94 oraz w czasie dwóch następnych, w latach 1994–2002.

 

Pierwszy bałagan warszawski zafundowała stolicy ustawa z 18 maja 1990 r., tworząc obligatoryjny związek dzielnic gmin. Gminami zostały dotychczasowe (tzw. Gierkowskie) dzielnice administracyjne Warszawy.

Związki pomiędzy dzielnicami gminami były bardziej niż luźne. Każda dzielnica miała taką samą autonomię jak pozostałe 2500 gmin w Polsce. Własną radę, własny zarząd, z burmistrzem na czele, i własny budżet. Warszawa jako miasto miała co prawda prezydenta, był on jednak personą tytularno reprezentacyjną. Miała także stolica burmistrza gminy Śródmieście, który – z czasem – stał się w mieście najważniejszy. Dlaczego? Z powodu budżetu. Większego niż miały wszystkie inne gminy dzielnice razem wzięte. Proporcje między dochodami dzielnicy gminy Śródmieście, a dochodami pozostałych gmin dzielnic były jak – od 1:5 do 1:7. Warszawa jako miasto stołeczne, czyli obligatoryjny związek dzielnic gmin, miała również własny budżet. Źródłem dochodów miasta jako miasta był udział w podatkach stanowiących dochody państwa. W porównaniu z podatkami i opłatami lokalnymi (szczególnie opłatą skarbową od zarejestrowanych firm) dzielnic gmin dochody Warszawy jako miasta były znikome.

Miasto jako całość złożona z gmin dzielnic nie prowadziło spójnej polityki finansowej. Obowiązywało 10 różnych budżetów, a próby ich synchronizacji nie przyniosły żadnego efektu. Gminy broniły się przed dominacją związku. Tego samego, obligatoryjnego, tych samych gmin warszawskich, w skład którego wchodziły.

Ów galimatias ustrojowy doprowadził także do tego, że zamiast zajmować się ewidentnymi przekrętami w przedsiębiorstwach komunalnych (o czym pisałem w felietonie „Od rzemyczka do koniczka. Krótki przegląd afer i aferek” z 19 stycznia 2017 r.) władze miasta i dzielnic zajmowały się wyszarpywaniem od siebie wzajem kompetencji i kasy. Ustawowe określenie „stołeczność” i „ogólnomiejskość” interpretowano na wszystkie możliwe sposoby, w zależności od potrzeb. Potrzebami zaś były tereny niezbędne do realizacji ogólnomiejskich funkcji. Zarówno te istniejące, jak i te niezbędne do rozbudowy infrastruktury. „Nie dam!” – wołali burmistrzowie poszczególnych dzielnic (jak leci). „To moje!”. Moje – znaczyło – służące zaspokojeniu potrzeb dzielnicy, a nie jakiejś tam Warszawy.

Kiedy już cały ten galimatias ustrojowo kompetencyjny wyszedł bokiem wszystkim, Sejm drugiej kadencji III RP, zafundował nową ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy, a dzieło się to 25 marca 1994 r.

 

Drugi bałagan warszawski najwięcej zamieszania wprowadził do sposobu zarządzania mieniem komunalnym. Transportem zbiorowym, zaopatrzeniem w wodę, dbaniem o jakość i rozbudowę ulic, oczyszczaniem ścieków i wywożeniem śmieci, a także produkcją i dystrybucją energii cieplnej. Działać wtedy zaczęły rady 11 samodzielnych gmin, z największą, Warszawa Centrum, na czele oraz – niezależnie od owych jedenastu – Radą Warszawy. Wszystkie te rady wybrane zostały bezpośrednio, równo i tajnie, a każda z nich miała inny układ koalicyjny. Aby było jeszcze idiotyczniej, Sejm podzielił gminę Centrum na siedem dzielnic, a w każdej ustanowił odrębną radę dzielnicy wybieraną w bezpośrednich, równych i tajnych wyborach. Rady te, nie dość, że nie miały żadnych uprawnień decyzyjnych, to jeszcze nie mogły wybierać własnego przewodniczącego, którego mianował burmistrz gminy Centrum, będący jednocześnie prezydentem całego miasta zwanego związkiem komunalnym.

Ta konstrukcja prawna – trzy garnitury radnych, działających niezależnie od siebie na trzech szczeblach zarządzanie dokładnie tym samym, w liczbie 659 – doprowadziła do regularnego psucia Warszawy, co wcale nie było trudne. Najłatwiej zaś można to było czynić na szkodę mienia komunalnego, którego wówczas w Warszawie było dużo. Według wartości księgowej wartość mienia komunalnego miasta Warszawy wynosiła 2,6 mld (nowych już) złotych.

Każdy niemal przetarg na wybór wykonawcy inwestycji miejskich odbywał się w atmosferze skandalu. Każda sprzedaż komunalnego majątku – od sieci hoteli „Syrena” po tereny portu praskiego pod przyszłe centrum handlowe – przy akompaniamencie prasowych dociekań, który z urzędników, burmistrzów, wiceprezydentów i kierowników dzielnic (tak się wtedy nazywali obecni burmistrzowie dzielnic) wziął – i jak dużą – łapówkę. Każda dzierżawa gruntu czy tzw. powierzchni użytkowej – w chórze pomówień, że preferuje się partyjnych kolesi. Pomówieniom, artykułom prasowym i utyskiwaniom sprzyjała nieuregulowana do dziś sprawa gruntów warszawskich znacjonalizowanych w październiku 1945 r. dekretem Bieruta.

Frustracji dopełniała działalność wybranej w wyborach bezpośrednich Rady Warszawy, która nie miała przez osiem lat żadnych kompetencji. Powołano ją bowiem wyłącznie do stworzenia i zarządzania związkami komunalnymi, które z kolei miały nadzorować działalność firm o charakterze ogólnomiejskim, dbać o prawidłową gospodarkę ich finansami, a także planować strategie rozwojowe takich miejskich przedsiębiorstw jak: transportowe, ciepłownicze czy wodno-kanalizacyjne.

Związki komunalne miały powstać wyłącznie dobrowolnie. I przez osiem lat (przez dwie kadencje!) nie powstały, gdyż rada gminy Bielany nie podjęła uchwały o przystąpieniu do nich. Dwie zaś inne rady nie przyjęły statutu „dobrowolnej komunalnej osoby prawnej”. Skoro zaś nie powstały, to całym komunalnym mieniem całej Warszawy, na obszarze 11 gmin i siedmiu dzielnic gminy Centrum zarządzał zarząd tejże gminy Centrum, a właściwie burmistrz gminy Centrum, zwany oficjalnie prezydentem Warszawy. Zarządzał arbitralnie pokazując Radzie Warszawy gest Kozakiewicza za każdym razem, gdy rada próbowała do jego zarządzania się wtrącać.

W czasie drugiego bałaganu warszawskiego, przez osiem lat w Warszawie zbudowano dwie przeprawy mostowe (co należy zaliczyć do sukcesów) oraz tunel wzdłuż Wisły (co już takim sukcesem nie było), nie zbudowano ani jednej obwodnicy, żadnej trasy szybkiego ruchu ani tzw. parkingów strategicznych, na których mieszkańcy odleglejszych miejscowości mogliby zostawić samochody, by przesiąść się do metra, szybkiej kolei miejskiej czy tramwaju. Wydłużył się za to dwukrotnie okres dojazdu do pracy mieszkańców gmin podwarszawskich, zmniejszając tym samym dostępność komunikacyjną Śródmieścia. Zmieniać się to zaczęło od 2002 r., od uchwalenia 15 marca, obecnie obowiązującej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Ustawy tworzącej ze stolicy „gminę mającą status miasta na prawach powiatu”.

 

Trzeci bałagan warszawski grozi stolicy w wymiarze znacznie większym niż w okresie, gdy doświadczyła dwóch poprzednich. I to nie dlatego, że obszar warszawskiej metropolii, którą zaproponował Jacek Sasin, jest większy niż Warszawa z lat 1990–2002, a dlatego, że wraz z proponowanymi nowymi granicami nie zostało zaproponowane nic więcej.

A to „nic więcej” to finanse. Metropolia warszawska w projekcie Sasina jest megapowiatem, a nie żadną metropolią. Powiatem wielkości niejednego zachodnioeuropejskiego województwa, z budżetem takim samym jak budżety wszystkich polskich powiatów, czyli z góry oznaczonym przez centralę, to jest Ministerstwo Finansów. Większość dochodów powiatowych to subwencje z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiat oraz dotacje celowe na powiatowe służby, inspekcje i straże. Dochodów własnych powiaty mają niewiele w porównaniu z gminami. Nie mają władztwa podatkowego, w przeciwieństwie do gmin, a udziały w dochodach państwa w porównaniu z udziałami gmin w tych dochodach dzieli przepaść. Udział w podatku PIT mieszkańców powiatu wynosi 10,25 procent, a w podatku CIT – 1,40 proc. Dla porównania: udział gmin w podatku PIT to 39,34 proc., a udział w podatku CIT – 6,71 proc. To, że gminy zachowają własne dochody, które gwarantuje im ustawa o samorządzie gminnym, niczego nie zmieni w sytuacji, gdy będą ona musiały (a będą) dopłacać do zadań ogólnomiejskich oraz do nieswoich szkół, czy dróg nie na swoim terenie. Wyrywając z obszaru obecnych powiatów wokół Warszawy te gminy, które Sasin sobie upatrzył, gdyż żadne merytoryczne przesłanki za tym nie stoją, zubożył istniejące powiaty o dochody z tych (najbogatszych w powiatach) gmin, nic im w zamian nie dając. Szczególnie dotknąć to może biedniejszych powiatów leżących na wschód od Warszawy. Powiatów historycznie, od czasu zaborów, rozwijających się wolniej iż ich zachodni – przez Warszawę – sąsiedzi.

 

Pasmo zachodnie vs pasmo wschodnie aglomeracji warszawskiej to dwa różne światy, wliczając w to także stricte warszawską część aglomeracji. Powody są przede wszystkim historyczne – zarówno z okresu zaborów, z okresu II RP, jak i z czasów PRL. Te historyczne to zamknięcie miasta w granicach sprzed 1832 r. i uczynienie z Warszawy twierdzy, co skutkowało nie tylko tym, że miasto nie inwestowało w przestrzeń pozamiejską, ale i tym, że opierało się na – najpierw jednej, później na dwóch przeprawach mostowych (bo względy strategiczne nie pozwalały na więcej) oraz zupełnie niemal odwróciło się od Wisły. Zgromadzone fundusze na budowę zaprojektowanych wcześniej bulwarów nadwiślańskich, łącznie z piaskowcem przeznaczonym na ich budowę, zostały zużyte na wzniesienie Cytadeli Warszawskiej oraz umocnień – zarówno w prawo-, jak i w lewobrzeżnej Warszawie. Komunikacja drogowa z innymi miastami carskiej Rosji oraz z Wiedniem, Berlinem, Wilnem i Lwowem prawie nie istniała, gdyż nie pozwalał na nią stan dróg. Rozwinęła się za to komunikacja kolejowa, a sama Warszawa stała się w okresie od 1848 r. do 1914 r. jednym z ważniejszych węzłów kolejowych w tej części Europy, co – owszem – spowodowało rozwój miejscowości położnych przy kolejowych torach, ale bardziej w kierunku na zachód od Warszawy. Przykładem takiego rozwoju stał się Pruszków, Brwinów, Grodzisk oraz położone pomiędzy nimi miejscowości – stanowiące zaplecze rekreacyjne dla bogatych mieszkańców duszącej się w zamkniętych granicach Warszawy – takie jak Komorów, Podkowa Leśna czy Milanówek. Podobny „trend na wschód” nie istniał, z wyjątkiem Otwocka i Józefowa, które ze względu na mikroklimat oraz rzeczkę Świder stanowiły również zaplecze rekreacyjne dla warszawskiego patrycjatu. Przepaść pomiędzy „azjatycką” a „europejską” częścią Warszawy i miejscowości podwarszawskich pogłębiał się i 20 lat okresu międzywojennego nie zdołały jej choć w części zasypać.

W okresie PRL otwieranie się na wschodnią część miasta nie spędzało snu z powiek urbanistom i architektom. Najpierw lata całe odbudowywano to, co zniszczyła nawałnica hitlerowska, późniejsza zaś rozbudowa miasta szła bardziej w kierunku zachodnim – lepiej skomunikowanym niż ten wschodnioazjatycki, czego przykładem stał się Ursynów oraz Ursus. Kierunek Mińsko-Wołomiński rozpoczynający się na nielubianej przez władców PRL Pradze również nie stanowił priorytetu u planistów-urbanistów. Co pokutuje do dziś.

Miasta podwarszawskie, takie jak Pruszków, Wołomin czy Legionowo, od lat stanowią lokomotywę rozwoju dla otaczających je gmin. W sposób naturalny stały się one siedzibami powiatów i w sposób naturalny odciążają Warszawę od tych zadań, które – jako starostwa powiatowe – realizują. Podobną rolę spełniają mniejsze, ale równie silne miejscowości, takie jak Grodzisk czy Otwock, będące również siedzibami starostw powiatowych. Osobną rolę odgrywa – powstały po reformie powiatowej z 1999 r. – powiat warszawski zachodni. Błonie, Ożarów Mazowiecki, Łomianki, jako gminy miejsko-wiejskie, mają podobny potencjał rozwojowy do gmin wiejskich – Starych Babic czy Izabelina. Dwie pozostałe – Leszno i Kampinos tak silne finansowo nie są. One też zostały przez Jacka Sasina wyłączone z „wielkiej Warszawy”.

Niezmieniony, z wszystkimi gminami wchodzącymi w jego skład, został powiat pruszkowski, sześć pozostałych okrojono z gmin (tak jakoś się u Sasina złożyło) biedniejszych. Tłumaczenie, że są one bliżej Warszawy nie przekonuje, ponieważ Grodzisk, który na liście Sasina się znalazł, jest dalej od Warszawy niż Radzymin, który się nie znalazł. Co zatem z gminami odrzuconymi przez Sasina? Z Baranowem, Jaktorowem, Żabią Wolą z powiatu grodziskiego? Z Prażmową i Tarczynem z powiatu piaseczyńskiego? Z Celestynowem, Kołbielą, Osieckiem, gminą Sobienie-Jeziorny z powiatu otwockiego? Z Serockiem z powiatu legionowskiego? Z Radzyminem, Tłuszczem, Dąbrówką, Jadowem, Klembowem, Poświętnem i Strachówką, z powiatu wołomińskiego? Z wymienionymi już – Kampinosem i Lesznem, z powiatu warszawskiego-zachodniego? Dokąd mieszkańcy tych powiatów będą jeździć, gdy odpłyną od nich starostwa, w których dotychczas załatwiali wiele spraw? Do siedzib dotychczasowych, czy do tych powiatów, które będą musiały ich przygarnąć? A może do Warszawy? I jak to wpłynie na jakość usług świadczonych dla nich dotychczas. Ich gminy trafią do powiatów biedniejszych. Cóż, biednym zawsze wiatr w oczy.

Pieniądze na zaspakajanie potrzeb mieszkańców, jakiekolwiek by były, będą zawsze za małe, szczególnie gdy ma się do zasypania spore różnice pomiędzy dwoma częściami warszawskiej powiatowej metropolii. O tym, jak będą one wydawane, decydować będą radni Rady Warszawy. Wybierani po jednym z każdej z 33 gmin podwarszawskich oraz po jednym z 11 dzielnic Warszawy. Bezpośrednio zaś wydawać będzie te pieniądze prezydent Warszawy, wybierany przez całą metropolitalno-powiatową ludność. I oczami świecić za każdą wydaną złotówkę przed mieszkańcami i Mokotowa, i Legionowa, i Grodziska, i Wiązowny, i Błonia. Czyli przed mieszkańcami tych miejscowości, które łączyć będzie tylko przynależność do megapowiatu metropolitalnego, a dzielić – właściwie wszystko, bowiem oczekiwania mieszkańców Grodziska, Michałowic, Podkowy Leśnej czy Ożarowa nijak się nie mają do oczekiwań mieszkańców Wieliszewa, Karczewa czy Kobyłki. Różnice poziomów i potencjałów tych gmin są zbyt duże. Czy zatem nie będziemy przeżywać powtórki z rozrywki lat 1990–94 oraz lat 1994–2002? Orzechy przeciwko kasztanom, że będziemy.

anumlik